超大城市公益保护的“上海实践”

上海：公益诉讼履职与国家战略、城市定位融合，助推城市管理精细化

在一座人口超2500万的城市开展公益诉讼检察工作，会带来怎样的变化？

“晚上能睡个好觉了！”摆脱光污染困扰的徐阿姨笑呵呵地说。

“有助于实现国家‘双碳’目标！”上海市环境科学研究院高级工程师朱悦如是评价。

“北长江口水域非法采砂行为得到有效控制！”上海市崇明区水务局行政执法支队稽查科科长郁涧松言语间皆是肯定。

习近平总书记曾深刻指出，必须把上海未来发展放在中央对上海发展的战略定位上，放在经济全球化的大趋势下，放在全国发展的大格局中，放在国家对长江三角洲区域一体化发展的总体部署中来思考和谋划。

近年来，上海市检察机关主动将公益诉讼履职与国家战略、超大城市特点相融合。特别是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育开展以来，该市检察机关充分发挥公益诉讼在城市精细化治理中的作用，不断满足人民群众对美好生活的期待，推进超大城市公益保护的“上海实践”。

督促整治光污染，点亮城市也要守护安稳睡眠

5月29日晚上8点，上海市中心商业圈车水马龙。细心的人会注意到，曾经这里一处4×10米的LED显示屏不仅亮度调低了，也不再循环播放黑白视频。居住在周围的市民感受更深，忙碌一天后，他们终于可以睡个好觉。

习近平总书记在上海考察时指出，城市是人民的城市，人民城市为人民。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心。

静安区内大型商场楼宇林立，夜晚璀璨的灯光在点亮城市的同时，过亮的光源也对周围居民正常生活休息和行车安全造成影响。2021年10月，静安区检察院在查看上海市公益诉讼全息办案智能辅助系统时，发现光污染问题，后经走访调研和分析研判，认为有损社会公共利益，决定立案办理。

然而，光污染属于新型环境污染问题，办理该类案件没有经验可循。如何证明室外灯光广告、照明设施等造成了“污染”，是摆在检察官面前的第一道难题。

“我们聘任了司法鉴定科学研究院的工程师为技术调查官，专门辅助案件办理。”静安区检察院公益检察室主任毛文静告诉记者，他们和技术调查官一起，运用亮度计、照度计、全站仪等科学工具进行了数据采集，多次在夜间至次日凌晨对排查点位进行现场调查。通过司法鉴定，依据《室外照明干扰光限制规范（GB/T35626-2017）》《上海市户外招牌设置技术规范（2021版）》等规定，查明共有6个点位的光源亮度或照度超过了规定限值。

上海市静安区检察院检察官联合技术调查官就光污染问题做现场调查。（资料图片）

虽然有了技术上的支撑，但难题并未彻底解决。谁对光污染负有监管职责？国家层面缺乏专门性法律规定，地方性法规中也未有明确定义，老百姓的利益又确实受到了影响，怎么办？

查法律、看文献、做调研，毛文静和同事们通过借鉴安全生产法和国务院安委会制定部署的安全生产十五条措施，最后通过准确查找光源设施所属行业或所属场所的方式确定了6个点位光污染问题的监管部门——区绿化市容局、区建管委以及相关街道。

静安区检察院向相关职能部门制发检察建议后，得到高度重视。相关职能部门立即调查处置，督促整改，在各街道的配合下，6个问题点位的照明设施中有3个被拆除、3个调低亮度至限定值以下。“检察机关介入后，我们共同督促整治光污染，效果立竿见影。”静安区市容景观管理所副所长魏娜表示，她们之前也接到过群众的投诉，但因没有法律上的依据和技术鉴定的支撑，工作成效并不明显。“有检察建议作为抓手，商家对光污染问题很重视，整改更加快速有效。”

案件办理的影响还不止于此。2021年12月17日，毛文静受邀参加修订《上海市环境保护条例》专家座谈会，结合办案经验，为加强光污染防治立法建言献策。2022年8月1日起，新修正的《上海市环境保护条例》正式施行，新增了防治光污染的内容，并作出系统性规定，成为我国首部将光污染纳入治理的地方性环境保护法规。

如今，关于光污染问题的治理，已经有了充足的法律依据。正如魏娜所说，“检察公益诉讼对光污染治理起到了引领作用。”

引导跟进“碳汇”认购，不让生态环境功能损失“欠账”

擅自砍伐树木后，即使进行原地补植，那流失的固碳生态系统服务功能怎么弥补？

党的二十大报告指出，积极稳妥推进碳达峰碳中和。青浦区检察院在办理一起民事公益诉讼案件中，引导涉案企业采用认购碳汇的方式，补偿生态环境功能损失，助力实现“双碳”目标。

2022年初，“益心为公”志愿者的一条举报线索引起了青浦区检察院公益检察室副主任蒋云飞的注意——上海某公司为改造厂区，擅自砍伐厂区内的树木，损害生态环境和社会公共利益。

受理案件线索后，承办检察官通过现场勘验、激光仪测距，查实被砍伐树木共计201棵。“这些树中，最大的树桩直径60cm，最小的也有20cm左右，经无人机航拍测绘，破坏绿化面积达3040平方米。”蒋云飞说，该院依法进行诉前公告后，没有行政机关或相关组织提起民事公益诉讼或将相关情况告诉该院，检察机关进行了立案。

与此同时，作为涉案公司的法定代表人，38岁的沈亮（化名）也意识到了问题的严重性。他告诉检察机关，厂区内原有的树木多年未经打理，砍伐树木的最终目的是想种上其他名贵的树木，用于美化厂区，方便招商引资，没有破坏生态环境的故意。在后续的生态修复工作中，涉案公司和沈亮也表现出了积极的态度——主动出具室外绿化施工方案，自行在厂区内补种樟树、红叶等树木及草坪，共计修复绿化面积6887平方米。

然而，新种的树木要生长数十年才能恢复此前生态系统功能，这部分损失怎么办？为践行恢复性司法理念，检察机关和涉案公司共同委托上海市环境科学研究院进行评估鉴定。经评估，考虑已修复部分，涉案公司造成的森林生态系统服务功能损害价值量为20.1万元，其中涉及“固碳”生态系统服务功能价值量为1.12万元。

为避免赔偿金“沉睡”和生态环境功能损失“欠账”，青浦区检察院将大部分的赔偿金用于在辖区生态修复基地种植树木。同时，该院引导并跟进，涉案公司在承载全国统一碳排放权交易的上海环境能源交易所购买并注销187吨核证林业“碳汇”，价值1.12万元，用来补偿生态环境功能损失。

“在国家‘双碳’战略背景下，对于无法修复的生态环境功能损失，检察机关采用‘碳汇’认购等方式开展替代性修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复，这符合《生态环境损害赔偿管理规定》的应赔尽赔原则。”作为环境科学领域的专家，朱悦认为，该案采用“自行修复+替代性修复”的综合方案，起到了很好的示范作用。“现在，长三角地区不少检察机关办理生态环境保护公益诉讼案时都引入了‘碳汇’认购方式补偿生态环境功能损失。”

协同共治，让北长江口水域保护实现同频共振

从崇明区南门港海事码头出发，乘船向西北航行40分钟，至长江B7浮水域。这里砂石资源丰富，但水情复杂、港汊较多，便于船舶藏匿，一度成为非法采砂人员的主要据点。如今，这里江面平静，河道水源涵养功能良好。这样的改变，始于两年前。

2021年9月，崇明区检察院接到长江B7浮水域非法采砂案件的公益诉讼线索后，该院公益检察室主任邢光英通过现场调查、调取刑事卷宗、询问证人等方式，查明了相关违法事实。在走访该区海事局、区水务局、区规划和自然资源局、区民政局等行政机关后，崇明区检察院最终确定区水务局对非法采砂行为负有主要监管职责，多部门负有部分监管职责。

“我们在走访中发现，水务部门确实面临执法设备薄弱、人员紧张等现实困境，加上违法行为发生地位于沪苏交界处，既涉及跨省监管问题，又涉及跨河流和海洋监管等部门，相关部门的执法衔接有待进一步理顺。”邢光英告诉记者，为从源头上解决非法采砂问题，检察机关制定了“两步走”战略——第一步，向区水务局制发检察建议，建议其加大查处长江B7浮水域及附近水域非法采砂行为力度；第二步，在个案办理的基础上，牵头多部门促进对北长江口水域的共同保护。

“区水务局在收到检察建议后，立即加强巡查执法，并申请资金在长江B7浮水域建设远程视频监控设备，以实现对该水域全天候持续监控。”郁涧松介绍。

此后，崇明区检察院依托北长江口检察协作办公室，联合崇明区水务局、崇明区海事局、江苏省南通市海门区检察院、南通市海门区水利局、长江航运公安局上海分局等，共同会签了北长江口生态资源保护工作备忘录。

“非法采砂船多为‘三无’船，海事局负责对‘三无’采砂船、运砂船的扣押，水务部门负责对非法采砂行为开展行政执法，构成刑事犯罪的，由长航公安上海分局管辖。”郁涧松说，在各部门的积极配合下，长江B7浮水域及附近水域已形成“行政执法+刑事司法+公益诉讼”闭环监管。

全国人大代表、上海熊猫机械（集团）有限公司采购经理李丰长期关注公益诉讼检察工作和长江生态环境保护。在他看来，崇明区检察院的做法值得推广。长江流经多个省份，涉及不同管辖部门，上海、江苏两地相关部门能够对非法采砂行为严厉打击，一体化管辖，不仅有利于保护国家矿产资源，也能有效保护长江流域的生态环境。

千帆竞发势如虹。上海市公益诉讼检察工作不仅在督促治理城市光污染、“碳汇”认购修复生态、共护北长江口水域生态安全等方面成效显著，在城市公共安全、优秀历史建筑保护、金融、知识产权、公民个人信息保护等领域同样走在前、寻突破。“公益诉讼履职将以‘四个放在’的视野、服务上海‘五个中心’建设的定位，积极探索超大城市公益保护的上海实践，努力通过高质效办好每一个案件，助力人民城市建设，助力城市治理法治化、现代化、精细化。”上海市检察院第八检察部主任屠春含如是说。

（本报记者孙丽 崔晓丽 江苏烨 通讯员潘志凡）

（视频：上海市检察院 上海市静安区检察院 上海市青浦区检察院 上海市崇明区检察院　视频制作：韩云峰）