以跨越姿态融入山河保护

陕西：高质效履职耕好跨行政区划检察改革“试验田”

盛夏时节，黄河两岸绿意盎然，生机勃勃。不远处的巍巍秦岭草木葳蕤，松翠泉涌。

家住黄河岸边的公益诉讼观察员李先生见证了黄河支流从黑臭不堪变身为水清岸绿的“最美家乡河”，见证了满目疮痍的秦岭重现生机，成为大家纳凉避暑的“打卡地”……

“绿水青山就是金山银山”。党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域生态保护和经济发展情况，多次就秦岭等重点区域生态保护建设作出重要指示。今年5月，习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时要求，“健全秦岭常态化长效化保护体制机制”“把黄河流域生态保护作为陕西高质量发展的基准线”。

为践行习近平生态文明思想，全面强化秦岭、黄河流域生态环境司法保护，一场以生态环境保护为切入点，跨行政区划检察院集中管辖与区划检察院地域管辖相辅相成、一体履职的法律监督工作机制改革在陕西省检察院的推动下，在三秦大地徐徐展开……

破局：打通行政区划壁垒，构建陕西特色生态环境检察格局

秦岭有众多徒步穿越路线，在当地甚至全国的“驴友圈”中都赫赫有名。其中，秦岭核心保护区内的“光头山”“鹿角梁”等地都曾是“网红打卡地”。

“2022年7月，我们通过网络上发布的视频和照片发现这一线索。”陕西省检察院西安铁路运输分院检察官南崇敬介绍，我们第一次到达现场后，看到光头山高山草甸被踩踏出多条小径，大量小丛红景天被攀折采挖，现场丢弃的垃圾随处可见。

为何“驴友”可以随意非法穿越秦岭核心保护区？这一问题为何得不到治理？

“地方林业管辖交叉重叠、行政机关层级不一、管理主体众多，导致非法穿越者在不同行政部门的管理中‘打游击’。”南崇敬向记者分析了非法穿越秦岭核心保护区问题难以根治的原因。

这样的问题并非个例。近年来，陕西省检察机关在办理跨行政区划案件时，始终面临着涉案地域广、主体多、管理难，一方管不了、各方都不管等难题。

对此，陕西省检察院认真落实党的十八届四中全会作出的重大改革部署，推动设立跨行政区划的检察院。由陕西省检察院党组书记、检察长王旭光担任跨行政区划检察改革领导小组组长，先后主持召开党组会、座谈会、专题会和推进会14次，围绕跨行政区划改革深入基层调研，组织研究并起草了《关于跨行政区划检察改革试点工作思路的报告》《陕西省跨行政区划检察改革工作方案》等文件。紧接着，陕西省检察院先后向最高人民检察院、陕西省委政法委、省委组织部、省委编办和省人大常委会报告，并报请省委全面深化改革委员会审议。2022年7月28日，陕西省人大常委会正式批准设立秦岭北麓地区检察院、秦岭南麓地区检察院、关中平原地区检察院、陕北高原地区检察院等4个跨行政区划检察院，由陕西省检察院西安铁路运输分院作为上一级检察机关，形成“两级五院”跨行政区划检察组织体系，管辖涉秦岭、黄河流域的生态环境公益诉讼案件，涵盖陕北高原、关中平原、秦巴山区三大地域，实现对陕西全省地域全覆盖。

而上述的督促整治非法穿越秦岭核心保护区行政公益诉讼案件，正是跨行政区划检察改革后陕西省检察机关办理的第一案。

因涉及西安、安康两地的监督线索有15件，穿越三地的路线有52条，跨行政区划“两级五院”在陕西省检察院的领导下，按照“统一指挥调度、统一办案标准、统一法律适用、统一程序规则”的跨行政区划案件办理原则，在秦岭南、北两麓同步开展调查取证，并向多个层级、多个县（区）的相关主管部门发出检察建议。

如今，经过多部门治理，光头山、鹿角梁等秦岭核心保护区内的穿越行为明显减少，垃圾基本得以清除，过去受到惊扰的羚牛又成群结队地出现在高山草甸上。

攻坚：“四大检察”集中统一履职，解决“跨”的难题

山高路远，要想到达更高处，强化基础和能力是关键，也是自我加压的重点。

“改革不只是循序渐进的过程，还是求新求变的过程。要紧紧围绕构建具有陕西特色的生态环境检察格局这一主线，在机构、机制、规则、队伍、理论上着力，走生态环境检察专门化之路。”王旭光在陕西省检察院西安铁路运输分院调研时强调。

如何有效做到生态环境案件专门化办理是第一重难关。

“生态环境检察专门化，第一步要瞄准职能的履职集中。对此，我们将全省的跨行政区划公益诉讼案件集中统一由专门检察院办理；同时，在各检察院内部把刑事、民事、行政、公益诉讼检察案件集中到一个部门办理，实现集中统一履职、集中统一办理。”陕西省检察院西安铁路运输分院党组书记、检察长王勇告诉记者，“前不久，我们办理的督促整治渭河流域非法采砂、填埋建筑垃圾破坏耕地系列案，就是以生态环境专门化的方式，共同发挥行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事立案监督职能，制发检察建议20份，提起诉讼1件，监督刑事立案5件，向纪委监委移送国家公职人员违纪违法线索5件5人，追回土地复垦费110万元，累计整治撂荒地1034.8亩，完成1263.58亩土地复耕，并全部通过省级验收。”

人才是第一资源，盘活尤为关键。如何育才聚才是摆在眼前的第二重难关，对此，陕西省检察院逐步探索检察队伍专业化建设。

“2022年9月6日，按照省检察院党组安排，我和同事付健被派到关中平原地区检察院派驻指导工作。一年时间里，我们与院里公益诉讼办案团队的同志们并肩作战，为跨行政区划检察改革贡献一份力量。”现担任关中平原地区检察院副检察长的韦媛媛向记者介绍。

像韦媛媛一样，由省检察院派驻到基层院指导开展工作的还有4人，他们在工作中发挥指导帮带的作用，全力指导协助关中平原地区检察院、陕北高原地区检察院抓实抓紧案件办理和队伍建设工作。如今，跨院、跨部门组建办案团队，青年干警跨院交流，并开展办案协作已成为常态。

以“数字革命”驱动新时代法律监督整体提质增效，是新时代检察工作高质量发展的重大战略，是实现法律监督质效飞跃的关键变量。跨行政区划检察改革要全面落地，离不开大数据的支撑作用。如何系统深度运用大数据是摆在改革路上的第三重难关。

不久前，关中平原地区检察院办理了一起违法向涝河河道及周边耕地倾倒建筑垃圾案。“通过陕西省检察院生态环境检察指挥中心大数据平台，我们发现了非法采砂、回填垃圾、毁坏耕地等一批有价值的线索，将办案从‘大海捞针’转向‘精准出击’。”陕西省检察院副检察长高洁告诉记者。

据介绍，2022年12月，陕西省检察院生态环境检察指挥中心建成。该中心以大数据平台、“空天地”感知、融合通信等技术为支撑，推动形成线索集中管理、案件“一体化”办理、区域协同会商、统一指挥调度的全新数字化法律监督模式。

在陕西省检察院生态环境检察指挥中心，技术人员以非法穿越秦岭为例，向记者生动展示了“大数据”的力量——在秦岭三级保护区底图上，叠加林业部门的矢量图，再叠加“驴友”发布的徒步穿越路线信息后，穿越路线经过哪些区域、哪里是一般保护区、哪里是核心保护区、哪块区域谁负责，全都一目了然。

全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅在陕西调研时指出：“陕西省检察机关以生态环境检察专门化为切入点，坚持以点带面、多元共治，坚持‘多检、多案、多责、多效’有机融合，为建设具有中国特色的环境司法体系贡献了陕西检察力量。”

携手：拓展“检察+”机制，融入生态环境治理体系

一人难挑千斤担，众人能移万座山。

某煤矿位于铜川市和咸阳市交界处的咸阳境内，煤矿的大门口有一条河，名叫西川河。沿着西川河向下走几百米，是国家二级水源地保护区的范围。继续向下游走，便是铜川最大一处朱鹮栖息地。

陕北高原地区检察院、关中平原地区检察院检察官在办案中发现，该煤矿企业曾多次出现污染事件，排放的污水造成河道污染，严重影响几地居民的用水安全。此外，河道周边有倾倒煤泥、建筑垃圾，林地、草地被侵占等严重破坏生态环境的情况。

“因为地处两市交界，土地性质、权属等问题都存在交叉情况，且该煤矿位于咸阳境内，行政机关跨行政区划执法存在一定困难。”陕北高原地区检察院副检察长强海涛说。

对此，陕北高原地区检察院、关中平原地区检察院充分发挥跨行政区划检察职能，在提起公益诉讼的基础上，积极与铜川市生态环境局、自然资源局、庙湾镇政府、煤矿企业的负责人联系召开磋商会，协商做好生态修复工作。

扩大“朋友圈”，方能推进“大治理”。一年来，陕西省检察院与河南、湖北、重庆、四川、甘肃、青海六省（市）检察院共同签署了《秦岭生态环境保护检察监督跨区划协作协议》，建立了案件线索移送和办理情况反馈、调查取证协作、重大跨行政区划案件会商和联合办理、生态环境修复跨省协同等12项机制；与省秦岭办签订《关于加强协作配合共同保护秦岭生态环境的意见》，围绕植被保护、水资源保护、生物多样性保护等秦岭生态环境保护工作重点建立常态化协作配合机制；与省高级法院、省公安厅、省生态环境厅、省水利厅、省林业局联合出台《关于加强协作推动陕西省黄河流域生态环境保护的意见》，推动建立服务保障黄河流域生态环境保护“行政执法+检察监督+司法审判”的综合治理模式；联合省高级法院、省公安厅、省林业局出台《陕西省林业行政执法与刑事司法衔接工作办法》；不断深化同自然资源部第一地理信息制图院等单位的协作，建立数字检察与空间信息融合创新中心；用好“益心为公”志愿者检察云平台，省市县三级均成立志愿者队伍，注册人数2000余人……

不仅如此，在实践中，陕西省检察机关注重推动上下级检察院之间一体履职、同级检察院之间协作配合，有效提升法律监督质效、实现检察资源有机整合。截至目前，跨行政区划“两级五院”共摸排案件线索81条，立案70件，提出检察建议60份；向区划检察院移交线索102件，督促立案43件，一定程度上解决了跨地域、跨流域案件“一方管不了、各方都不管”的问题。

以改革创新精神破难题、解新题，从深化跨行政区划检察改革切入，着力探索破解检察体制机制障碍，是助力推动实现法律监督工作现代化的可行路径，更是陕西省跨行政区划检察改革的努力方向。

王旭光告诉记者，“生态环境领域只是跨区划检察改革的突破口，不是唯一的落脚点。陕西检察将以环境案件办理推进监督机制完善，以深耕生态环境检察业务积累跨行政区划工作经验，积极探索‘特殊案件在跨行政区划检察院办理’的法律监督机制，确保党中央关于跨行政区划检察改革的部署在陕西检察机关精准落地。”

（本报记者杨璐嘉 郝雪 通讯员解锐）